“解放学校”:对当前教育政策取向的一种解读

  “解放学校”:对当前教育政策取口向的一种解读 [摘要]《国家中长期口教口育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(简称《教育规划纲要》)颁布实施以来☆□□☆☆,我国进入了教育政策密集出台时期□□☆□☆,国家和地口方层面出台的教育政策成千上万☆☆□□□,涵盖了教育改革发展的方方面面□☆☆,其核心和旨归是《口教育规划纲要》提出的20字方针:优先发展□□□、育人为本□☆□、改革创新☆☆□☆□、提高质量□□□☆、促进公平□□☆☆,这些其口口实也是当前教育政策最为重要的取向☆□☆☆。诸多教育政策之中☆☆□□。有相当一部口分围绕着简政口放权□□□☆☆、落实和扩大学校办学口自主权□□□、激发学校活力而展开.传达出当前教育政策的这样一个取向:解放学校☆☆□☆。[关键词口]解放口学校;管办口评分离;教育政策中图分类号:G40-011.8 口口口文献标识码:A 文章编口号:1673-9949(2016)02-0003-05一□□□☆□、题义口和背口景题义:给学校口放权☆□□,落实和扩大学校的办口学自主权□☆□,把学校从各种各口样口的约束中解放出来☆□☆□,努力让口学校口成为面向社会依法自主办学的法人实体□☆☆,激发学校的口口活力.释放教育口改革的制度红利☆☆☆。1.传统口的政校口关系及问题众所口周口知☆☆☆☆☆,新中国口成立后到改革开放前□□□,我国基本上采用的是与计划经济体制相适应的集中统一的教育管理模式☆☆□□。教育的权力主口要集中在国家口和政府口手中□□☆,地方和学校没有教育决策权力□□□。在处理中央与口地口方的关系上☆□□☆,时而强调中央集权☆☆☆,时而强调地方分权☆☆□□,一直未能在中央与地方之间实行合理的科学的职权划分□□□。政府和学校□☆☆☆☆、学校和教师之间的作用是单向的□☆☆☆□,学校无条件地接受口政府的指令☆□□☆,并无条件地使用政府口分配的教育资源☆□☆□。政府部门既口是学校的举办者☆□☆☆☆,又是具体的办学者☆☆□□☆、评价者☆☆□☆□。政府部口门牢牢掌握着学校办学口的核心权力:财权和人事权☆□□,向学校拨多少款□☆☆□、任命谁为校长都是政府口部口门说了算□☆☆□。政府管理方式手段比较单一.往往就是开会口动员□□☆☆、发文布置□☆☆☆□、检查督促☆□□、评比总结☆□□、项目审批☆☆☆。用单一的口分口数标准口口评口价☆□□☆□、选拔学生☆□☆□□,对学校口口进行口的口评估□□☆☆、评审☆☆□,对教师的考核☆□□□,往往凭借口一个口标准☆☆□。久而久之☆☆□,学校对政府就口养成很强烈的依赖心理□☆□☆,压抑了自主办学的积口极口性☆□☆□□。改革开放以来☆□□□☆,顺应国家经济☆☆□☆、政治体制等各个方面改革□□☆□☆,我国教育体制改革逐步深入□☆☆☆□,中央向地方口分权□☆□、地方向学校分权趋势口日益明显□☆☆□。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)被认为是教育体制改革进程中具有里程碑意义的文件□☆□,《决口定》提出口要坚决实行减政放权.扩大学校的办学自主权□☆☆。我国自此开始了自新中国成立以来高度集中的公共教育权力变迁的进程☆□☆☆。经过20世纪90年口代和本口世纪初以来的持续推动☆☆□☆☆。教育管理体制口口改革不断深化.计划经济体制下对学校管得过多过死的状口况基口本改变.政府☆□☆□、学校☆□□□□、社会的关系逐步口口理口顺☆□☆。但是全能政府和管控思维仍然存在☆☆□,还不善口于运用现代管理方式☆□□☆□,存在许多越位☆☆□、缺位□☆□、错位的情口口口况;学校自我约束☆☆☆、自主发展机制不健全□☆□。内部管理存在行口政化倾向☆☆☆□□,民主管理和参与机制不完善☆□□,自主办学能力总体不足☆□□□,与社会的合作互动缺乏制度性安排□☆□。对长期以来口的政校关系☆□□□□。有人口曾做过这样的口描述:学校没有被作为一个口独立的法人实体自主发展□☆☆□,我们始终认口为他是一个未成年的孩子□☆□☆□,因而口管得琐碎而又具体□☆☆□,管得口令人无可奈何☆☆□。一些该管的事经常找不口到人□□☆□□,而完全可以由着学校独口立去做的.却常口常冒出许多既主动又积极的部门插手□□□。一些部门可以随意地对学校指手画口口脚☆□☆□☆,但却并不承担指手画脚带来的后果□☆☆□。把活生生□☆☆□、有灵性的教育困在口一个封口闭口区域□☆□☆☆。导致学校同口质化现象严重□□☆、千校一面☆□□□☆。这种情况在口高校更加突出☆☆□。目前的高校治理结构口是一种典型的科层组织结构□□☆☆,是一套完整的以口行政权力为核心的类政府行政管理体系□☆☆□☆。每所高校都口有所谓的行政口级别□☆☆☆□,学校中的管理者都按照行政级别进行设置☆□☆☆。职称体系的口构建☆□□☆□,同样以行口政级别来体现□□□☆。这种状况导致大学精神的缺口失以及口大学异化☆☆☆☆□,行政化倾向背离了现代口大学制度的理念☆□□□。2.全能政府向有限责任政府的口转口变转变职能☆☆□□□、简政放权☆□□,无疑是本届政府的一大特色□□□□、一个亮点☆□☆□☆,有人口称之为本口口届政府开门第一件大事☆□☆□☆。从强调这是政府的口自口我革口命□☆☆□、要有壮士口断口腕的决口心.到强调大道至简☆☆□□□,有权不口可任性☆☆□、切实做到法无授权不可为☆□☆□☆、法定职责必须为□☆☆,都充分表明本届政府坚持简政放权☆□□□、实现由全能政府向有限责任政府转变的决心☆☆☆。过去口口三年中□□□☆,政府瘦身☆☆☆☆、割肉口力度空前☆□□。有媒体口记者梳理口发现□☆□□,在2014年召开的40次国务院常务会议口中□☆□,有21次会议讨论了简政放权☆☆□☆,已取消和下放的口行政审批事项超过300项□□☆。再加上2013年取消和下放的416项行政审批等事项□□☆☆,意味着本届政府在任期内削减1700多项口审批权三分之一口的承诺已经提前兑现☆□☆。但是☆☆☆,大量诸如证明口你妈是你妈等各种奇葩口现象和红顶中口口介口等的存在□☆□☆,则凸显权力在日常生活口中口的无处不在□☆☆☆、花样翻新☆□□,也说明政口府转变职能□□☆、简政口放权口依然任重而道远□☆□□☆。3.公共治理理念口口的口兴起作口为20世纪80□□□☆□、90年代口以来兴起的政治学□□□☆☆、社会学□☆☆、管理学口等领域的口一个重要概念.公共治理取代管理成为一个世界性的现象☆□☆☆□。区别于管理所口具有的口管控☆☆□☆、管制和自上而下的纵向管理□□☆☆、单向管理☆☆□□□、垂直管口口理特征☆☆□□,治理却是一口个内容丰富☆□□□□、包容性强口得多的口概念☆□□,其重点是强调多元主体管理☆□□□☆,民主☆□☆□☆、参与式☆☆☆□、互动口式管口理☆□□□,而不是单一口口主体管理□□☆☆☆。与此相应□☆☆☆☆,在教育口口领域□□☆,分权与放权成为公共教育体制重构的核心内容□□☆☆☆,各国都努力对公共教育体制的官僚科层组织进行重构和再造☆☆□☆□,改革公立学校□□□□☆,提高教口育质量☆☆□□□、效益和口效口能☆□☆□。正是在公共治理的话语背景口下□□☆☆,现代学校制度应运而生□☆☆。现代学校制度口被认口为是一种适应时代要求的学校制度安排□□☆☆☆。其核心是政府□□☆☆、学校□□☆□☆、社会口关口系的处理问题☆□□,是我国教育改革的核心问题之一☆□☆□。是教育体制改革的牛鼻子☆☆☆☆☆。20世纪90年代以来□□☆☆,我国许多地方和学校进行了口现代学校制度建设的口实践和探索□☆☆,积累了口许多经验☆□☆。二☆□☆、实践探索与政口口策推口进1.实践探索围绕着解放学校.许多地方进行了积极的实践和探索□☆□,比如上海浦东☆☆□、山东潍坊□☆□、广东顺德☆☆□、重庆口长寿口口等☆☆□。上海口浦东的做法是□☆☆☆,努力厘口清政府☆□☆□、学校□☆☆□□、社会□□□☆☆、市场的口口职口口口能□□☆☆☆。政府方面□☆□,进行区口域事业规划□□☆□☆、教育资源配置☆□□☆、公共财口政投入☆□☆☆□、教育政策口口设计□□☆□□、教育质量监控☆□☆□、服务平台建设;学校方面☆☆□,主要是法人地位的确定☆□□、法人治理结构口的口形成☆☆□□、实现自主发展(教职工聘任□□☆、学校课程开发等);社会方面□□□☆,主要是口提口供公共教口育服务☆☆□,实现对区域和学校教育的知情☆☆☆☆、参与☆□□□、口☆口口☆口监督☆□□、诉求以口口及口评估;市场方面□☆□□,主要是口口提供口多元□□□、可选择的口教育口服务□☆☆☆,参与教育口评估☆□☆。山东潍口坊的改革口引人瞩目☆□□,被媒体称作是学校去行口政化的十年□□☆☆□,口☆口口☆口其做法☆☆□☆,一是提出明确管什么☆□□,做好口口口如何管☆□☆□☆。通过建立协商听证和效能评口估☆☆□□,改变行政管理的方式;通过改口进完善督导制口度□□☆,改变口系统行业管理的口方式;通过实施校长职级制□☆☆☆,改变教育干部管理的方式□☆□□。二是明确谁来口办□□☆☆,解决如何办□□□。赋予口口校长办学口自主权☆□☆、赋予教口师教学自主权☆☆□、扩大口学生学习自主权□☆☆。三是明确评什口么□☆☆☆□,抓好怎么评☆□□。建立起全覆盖的群众满意度调查制度:建立第三方参与的专业评价制口度:加快建立多方共同参与治理口制度□□□。广东口顺德的做法口主要是落实放权改革□□☆。从2011年起□☆☆☆,顺德启动教育口放权口改口口口革☆☆□□,当年就放掉了58%的审批权□□☆,使得教育生态发生了重大变化☆□□。重庆市长寿区通过改口革教育行政审批□☆☆☆□,把学校从繁琐项目审批口中解放出来□☆□□☆。以前学校盖楼从立项口到竣工☆□☆☆,需通过70多口个审批环口节☆☆□☆□,盖96个章☆☆□☆□,最快也要3年时间□☆☆,现在这口样的现象已经没有了☆□☆□☆。北京市创新体制机制□☆□□□,推进教育管办评分口离□□□□☆,持续推进简政放权☆□□☆、放管结合☆□□□、优化服务□☆□□,尊重学口口校口主体地位.扩大教育口教学自主权.减少教育行政部门主导的三评一审事项□□□☆,让学校口口静下来☆☆☆□。还有许多地方在评的方面进行了积极探索☆☆☆,江苏□☆□☆☆、浙江□☆☆☆、广东☆☆☆□、重庆等地口通口过口建立专门的教育评估机构□□☆☆,把更多的教育评价权交给社会☆☆☆□☆,实现教口育评价的专业化□☆☆□☆。解放学口校激发了学校的办学活力□□☆□☆,北京市十一学校等充分尊重学生的选择权□□☆☆☆,推行走班制教口学☆☆☆□□,完善口以学生为中口心的治理结构□☆□☆,构建起新型育口口人模式☆□☆□,形成了口有利于学生口全面而有个性口发展的学校生态☆□□。2.政策推进《口教育规划纲要》被认为是一个充分解放思想的规划纲要☆□□☆☆。其中一个重要标志就是鲜明地提出了政校分开□□□☆☆、管办分离的口口思想□☆□,其第三十八条明确提出:推进政校分开☆□□□□、管办分离□□☆。适应中国国情和时代要求□□☆□,建设依法办口学□□□、自主管理□□□、民主监督☆□□、社会口参与的口现口代学校制度☆□□□,构建政府□☆□、学校□☆□、社会之间口口口新口型口口关系☆□☆。第三十九条则口明确提出落实和扩大学校办学自主权.并就如何落实和扩大高等学校□□☆☆□、职业学校□☆☆□□、中小学的办学自主权作出了明确要求☆☆□。这些本身是前所未有的重大政策□☆□,也为后续的许多相关政策出台提供了法理依据□□□☆。按照《教育规划纲要口》的精神☆□□☆,2010年以来国家层面出台了多个与口解放学校有关的文件☆□☆,比如:《关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》《全口面推进依法治校实施纲要》《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程(试行)》《深化教育督导改革转变教育管理方口式的意见》等☆□☆。而2014年国家教育体制改革领导小组办公室印发的《关于进一步扩大省级政府口教育统筹权的意见》和《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》□□☆☆,则被认为口是给地方放权□□☆□☆、给学校放权的重头文件☆□☆□□。《关于进一步扩大省级政府教口育统筹口权的意见》☆□☆□,强调要坚持由省级政府管理更方便有效的教育事项一律下放省级政府管理的原则.明确了扩大省级政府教育统筹权的主要内容□□□☆□,明确了省级政府七个方面的教育统筹职责☆☆☆□☆。《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部口治理结构的意见》提出重点扩大高校在选拔学生□□☆、调整优化学口科专业□☆□、开展教育教学活动□☆☆、选聘人才☆□□、开展科口口研活动□☆□□□、管理使用财产经费和扩大国际交流合作等七个方面的自主权☆☆□□☆,首次以文件形口式对扩大高校办学自主权作出全面部署□☆☆□。近年一市两校(上海市☆□□、北京大学☆☆□☆、清华大学)和其他地方及高校的教育综合口改革☆☆☆□☆,均把落实和扩大学校的办学自主权作为重要方面和内容☆☆□。围绕口简政放权□□☆、减少和下放行政审批事项☆☆□☆,教育系统做了许多工作□☆□。《教育部口职能转变方案》及任务分工□☆□□,提出取消22项职责□☆□□,下放省级口教育行口政部门□□☆□☆、高校和直口属单位13项职责□□☆☆□,转移☆□□☆□、委托直属事业单位和社团组织承担50项职责□☆□,精简口规范23项评审项目☆□□□,理顺基础教育管理等9个口方面职责关系☆□☆。加强和改口善教口育督导等3个方面宏观管理□□☆□,精简议事协调机构□□☆□☆。近年还进行了口负面清单管理口的探索□□□。推进学校章程口口建设☆☆☆□□,是近年教育的一件大事□□□☆。根据《口教育规划纲要》的部口署□□☆☆,教育部有计口划☆□□、有步骤地推动学校章程和配套制度建设☆☆☆□☆,分多口个口批次□□☆□☆,先后核准发布了38所口985工程高校☆□□、112所211工程高校(军事院校除外)章程☆□☆,对推进高等学校依法办学□☆☆、依章程治口口校☆☆□☆□、扩大和落口实办学自主权产生了重要而深远口的影响☆□□☆□。各地也口高度口重视□☆□□□,切实加大了学校章程制定工作推口进力度□☆☆☆。截至2015年底☆□□,全国所有高校均制定了口章程☆☆□☆□,中小学章程制定工作口也在积极推进之中☆□□□☆。三☆☆□□□、管办评分口离□☆☆☆,激发教育新活力口1.推进教育管办评分离的意义推进教育管办评分离□□☆☆,是《教育规划口纲要》提出的重大任务☆□□,也是解放学校的关键举措☆☆☆□☆。《教育规划纲要》提出要明确各级政府责任□☆□☆,规范学校办学口行口口为□☆□☆☆,促进管口办评分离☆☆□☆□,形成政事口分开□☆☆□、权责明确☆□☆□□、统筹协调☆☆□□□、规范有序的教育管理口体制☆□☆□。党的十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次提出要深入推进管办评分离□□□☆□,十八届四中全会对深入推进依法行政☆□□☆、加快建设法治政口口府作出了一系列制度安排□□☆。推进教育管口办评口口分离☆☆□☆,核心是重构政府☆□☆、学校□☆□□、社会新口型口口关口口系.推动教育治理体系和治理能力现口代化☆☆□□☆。有人提出:管办评分离口是解放教育生口产力的有效机口制.突破将教育的公益性等同于政口府包办☆☆☆、政府直接办学口的思想□□☆☆☆,突破政府管理教育等同于政府直接干预教育□□□☆、评价教育的现象☆□☆☆□,突破教育政绩政府自口说自话的局面☆☆□□。还有人认口为□☆□☆,深入推口进管口办评口分离☆□☆□□,是一场教育的思口想大解放□☆□☆□、一种观念的大突破□☆☆、一种新型关口系的大重建□□☆☆。在深入口调查研究□☆□、反复征求意见的基础上□□☆□,2015年教育部出台了《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》(以下简称《若干意见》)□□☆,被认为是激发教育新活力的有力举措☆□☆。有媒体评论认口为□☆☆,管办评分离意味着社会舆口论呼唤良久□□□、亟待改变的教育部门既是运动员☆☆☆☆、又是裁判员的现象将彻底成为历史□☆□□,是值得期待的教育口新常态☆□□。2.推进教育管办评分离的任务举措《若干意见》中指出□□☆,要围绕完善和发展中国特色社会主义教育制度□□□□、推进教育治口理体系口和治理能力现代化这一总目标☆□☆,以落实口学校办学主体地位☆☆☆□、激发学校办学活力为核心任务☆□□☆,加快健全学口校自主发展☆☆☆、自我口约束的运行机制□☆□□☆,以进一步简政放权☆□☆□、改进口管理方式为前提□☆□☆,加快建设法治政府和服务型政府□☆☆□☆,主动开拓为学校□☆☆、教师和学生口服务的新形式☆☆□☆☆、新途径□□□☆,以推口进口口科学□☆☆、规范的教口育评价为突破口□☆□☆,建立健全政府☆□☆□、学校☆☆□☆☆、专业机构和社会组织等口多元口主口口体参与的教育评价体系☆☆□☆。《若干口意见》全文共5部分☆☆□☆□。22条☆□□☆□。第一部口分是重要意义和总体口要求□□□,第二□☆□、三☆□☆☆□、四部口分从口管☆☆□□☆、办☆□□、评三个方面口口分别提出了政策举措☆□☆☆☆,第五部分就口贯彻落口实工作提出了要求□☆☆☆☆,有不少政策创新点□☆□。管的方面☆☆☆,《若干意口口见》提出要推进依法行政☆☆□☆□,形成政事分开□☆☆□□、权责明确□☆☆、统筹协调□☆☆、口☆口口☆口规口口范有序的教育管口理口体制☆□□☆。提出了七个方面的要求:加大政府简政放权力度;推行清单管理方式;加快国家教育基本标准建口设:健全依法□☆☆、科学☆□□□□、民主决策机口制;建立健全口口教育行政执法机制:加强和完善政府服务机制:加大行政监督和问责口力度☆□☆☆。政策创新点包括加大简政放权力度☆☆☆,减少对学校口办学行为的行政口干预:严格口控制三评一查事项.没有法律法规和政策的明确依据.不得随意进入口口学校进行检查:政府不得法外设定管理教育的权力:开展负面清单管口理试点;加快口国家口基本教育口标准制定:加快建设教育基础信息数据库和教育管理公共服口务平台□□☆☆,为专业机构和社会公众参与教育决策等提供全面□☆☆□□、权威的数口据支撑:完善教育法律口法规执法体系☆☆☆☆,规范教育行政口权力行使程序:加快建立权口责统一☆□☆□、权威高效的教育行政执法体制☆□☆□,推广政口府购买教口育服务:建立口健全教育行政绩效评估体系;建立健全教育行政问责制度等☆□☆☆□。

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